Президенту США не потрібно додаткових повноважень, щоб передати Україні заморожені російські активи – міжнародна юристка. Інтерв'ю

Адміністрація президента США Джо Байдена підтримує законодавство, яке дозволить конфіскувати і передати Україні близько 300 мільярдів доларів із заморожених активів російського Центрального банку, щоб допомогти оплатити відбудову України, повідомило у середу агентство Bloomberg.

Посилаючись на меморандум Ради з національної безпеки і оборони, журналісти зазначають, що ідеться про зміну позиції адміністрації. Вони вважають, що Білий дім прагне залучити підтримку в Конгресі та країн Групи семи (G7) для надання подальшої фінансової допомоги Україні в її протистоянні російській агресії.

Законопроєкт, який підтримує конфіскацію заморожених російських активів на користь України, перебуває у Конгресі з літа минулого року.

Але міжнародні правники, з якими спілкувався Голос Америки, кажуть, що згідно з законодавством, для вилучення і передачі російських активів Україні уряду США не потрібні жодні додаткові повноваження. Крім того, подібні прецеденти, коли президент США скористався своєю владою для передачі активів іншої країни, вже були.

"Президент міг зробити це з самого початку повномасштабного вторгнення", – каже у розмові з Голосом Америки старша юристка громадської організації "Разом для України" Юлія Зіскіна.

Вона посилається на численні висновки провідних американських та міжнародних юристів, які кажуть, що така конфсікація є законною і справделивою з огляду на те, що Росія продовжує свою загарбницьку війну проти України, вбиває її громадян та знищує її економіку.

Також вона зауважує, що у Західних країнах, передусім США та країнах ЄС, які допомагають Україні від початку російської широкомасштабної агресії, з’являється дедалі більше політичних перешкод для продовження фінансової підтримки Києва з власних ресурсів.

Рішення про надання Україні великих пакетів допомоги гальмується як в США, так і в ЄС.

Тому дедалі більше експертів висловлюються за те, щоб пришвидшити передачу Україні російських активів, які були заморожені на Заході у перші тижні російської агресії на початку 2022 року.

Західні ЗМІ, посилаючись на свої джерела, повідомляють, що країни G7 обговорювали це питання у грудні на зустрічі міністрів фінансів, і планують дійти якогось рішення на нараді керівників G7 у лютому, напередодні 2-ї річниці повномасштабного російського вторгнення.

Країни G7 вважають правильним змусити Росію хоча б таким чином компенсувати частину втрат, завданих економіці України, але існують сумніви щодо того, як на такі дії відреагують інші уряди та фінансові ринки.

Також Москва погрожує конфіскаціями західних активів на своїй території, заявляючи, що західні уряди діють незаконно.

Юлія Зіскіна вивчає справу передачі російських активів Україні понад рік, є співавторкою 50-сторінкового звіту, у якому відомі міжнародні юристи та економісти, включно з колишнім президентом Світового банку, виклали правову теорію цієї справи. Також у грудні вона свідчила перед Сенатом США, де Гельсінська комісія розглядала питання передачі Україні заморожених російських активів.

Народжена в Україні, Юлія Зіскіна близько 30 років живе у США, є міжнародним юристом за освітою і спеціалізується на економічних злочинах. Раніше вона працювала у Світовому Банку, була прокурором з питань економічних злочинів Департаменту юстиції та головним прокурором з економічних питань в окрузі Кінг, штат Сіетл. Перед тим, як долучитися до роботи «Разом для України», вона переїхала до Нью-Йорка, де займалася питаннями конфлікту інтересів і порушення етики.

У розмові з кореспонденткою Голосу Америки Наталкою Чуріковою, Юлія Зіскіна розповіла про те, що потрібно для передачі Україні російських активів, чому Росія не зможе оскаржити ці дії західних урядів у судах, та про те, чому, на її думку, побоювання західних країн є безпідставними, а потреба діяти – нагальна.

Розмова була перекладена з англійської та відредагована для плинності та ясності.

Наталія Чурікова, Голос Америки: У пресі з’являються повідомлення про те, що країни G7 на зустрічі у лютому збираються щось вирішити щодо російських активів. Ми досі не знаємо подробиць цього рішення, але бачимо, що ця справа починає рухатися. Отже, чого ви очікуєте і що, на вашу думку, слід зробити?

Юлія Зіскіна: Я думаю, що це два різні питання, чого я очікую, і що потрібно зробити, тому я почну з того, що потрібно зробити.

Я вважаю, що це рішення потрібно було прийняти дуже давно. Ми дуже сильно відстали. Україні ці гроші потрібні були рік тому і навіть раніше. Тож, на мою думку, слід прийняти конкретне рішення щодо конфіскації російських суверенних активів, які заморожені в західних юрисдикціях, насамперед у країнах G7 та у Бельгії. Основна частина грошей, з того, що відомо, є в Бельгії.

Тому я сподіваюся, що в лютому G7 домовиться про план просування конфіскації. Це має бути багатосторонній крок, узгоджений між західними країнами.

І за моїми відчуттями, ми рухаємося в цьому напрямку. Я працюю над цією темою близько року, і мені цікаво спостерігати, наскільки тон змінився – на початку ми чули, що «це неможливо, це незаконно, цього ніколи не станеться».

Було багато помилкових уявлень. Але останніми місяцями розмова й тон повністю змінилися. Замість того, щоб обговорюти, "чи це робити", ми чуємо "гаразд, як нам це зробити". Тож зараз західні уряди та G7 обговорюють, як найкраще підійти до цього.

Н.Ч.: Ми бачимо зараз маленькі кроки в цьому напрямку з використанням прибутків від російських активів, які планують передати Україні. Чи це перший крок до конфіскації всіх активів?

Ю.З.: Не обов'язково. Я думаю, що якщо вони кажуть, що можна використати прибуток, накопичений від цих активів, і це законно, то це означає, що також законно скористатися і основним капіталом.

Тому немає необхідності робити проміжний крок.

Україні зараз потрібні гроші, а з практичної точки зору, прибутки, які були б накопичені від заморожених активів, далеко не достатні. Їх не вистачає для того, щоб зараз підтримати Україну, не кажучи вже про потреби відновлення.

За оцінками, прибуток від російських активів становитиме близько трьох мільярдів доларів на рік, це не є цілком нічого, але США, ЄС разом дають на підтримку роботи уряду України п’ять мільярдів на місяць. Це лише для того, щоб утримувати її економіку на плаву.

Отже, доходів від російських активів далеко не достатньо, G7 має рухатися далі і запровадити повну конфіскацію.

Тому я прямо скажу – ця компромісна пропозиція є марною. Це все одно, що сказати, що ми будемо використовувати максимально консервативний підхід, але чому? Для цього немає причин.

Н.Ч.: Україна заявляє, що вона хоче цю всю суму російських активів повністю на реконструкцію, а також на компенсацію. Але чи є для цього законні підстави?

Ю.З.: Безумовно, згідно з міжнародним правом, Росія винна ці гроші Україні. Росія розпочала незаконну агресивну війну проти України. Вона скоїла численні воєнні злочини. Це не обговорюється, це було визнано ООН, це було визнано Міжнародним кримінальним судом та багатьма іншими органами.

Отже, згідно з усіма правовими актами, через війну, яку вчинила Росія, вона зобов’язана заплатити компенсацію. Це записано у положеннях ООН про відповідальність держави.

Є така доктрина під назвою контрзаходи, також викладена ООН, яка говорить, що Росія має зобов’язання, і західні країни, такі як Сполучені Штати та європейські країни, можуть вжити контрзаходів, якщо Росія не виконує своїх обов’язків.

Якщо вона не припиняє своїх військових дій, і якщо вона не виплачує репарації, тоді будь-яка країна може вжити контрзаходів проти Росії для виконання нею своїх обов’язків, якщо вона не збирається робити це сама.

Отже, для цього існує дуже сильна юридична міжнародна основа.

Н.Ч.: Чи рішення про конфіскацію має бути ухвалене якимось судом? Тому що росіяни скажуть, що це незаконно, якщо в цій справі немає судового рішення.

Ю.З.: У нас вже є рішення суду – Міжнародного кримінального суду. Понад півтора року тому Міжнародний суд виніс попередні рішення, які зобов’язують Росію припинити загарбницьку війну. Вона цього не зробила, тому це створює правову основу для контрзаходів.

Самі контрзаходи, такі як конфіскація, не потребують судового рішення.

Фактично, контрзаходи використовувалися протягом всієї історії і не вимагали рішення суду.

Насправді це включало б питання суверенного імунітету, про який тут не йдеться. Суверенний імунітет означає, що суд однієї держави не може виносити рішення проти суду іншої, однак, якщо виконавча, законодавча чи політична гілка влади ухвалює рішення про контрзаходи, такі як конфіскація активів, вони є окремими від судів і не потребують судового рішення.

Звичайно, якщо Росія вирішить вжити судових заходів проти США чи європейської країни через конфіскацію активів, буде дуже важко уявити, де саме вона б подавала до суду.

Вона не визнає юрисдикцію Міжнародного кримінального суду. І якби вона її визнала, це відкрило б для неї цілу низку інших проблем.

Швидше за все, вона не збирається подавати позов до судів країни, яка забирає активи. Наприклад, я не бачу, як би Росія подала позов до судів Сполучених Штатів. Було б дуже забавноподивитися, як виглядав би такий позов.

І немає двосторонніх договорів про взаємний захист інвестицій між США та Росією, тому вона не може подати позов до арбітражного суду.

Немає тієї юридичної платформи, на якій Росія могла б подати позов, якщо, звичайно, вона добровільно не вирішить підкоритися юрисдикції якихось з цих судів.

Н.Ч.: Росія вже погрожувала конфіскувати західні активи на своїй території. Наскільки це велика загроза?

Ю.З.: Росія вже конфіскувала активи європейських країн, данських, фінських і німецьких компаній. Вона націоналізувавла ці активи незалежно від рішення про конфіскацією своїх активів на Заході.

Путін видав указ про "недружні країни", згідно з яким будь-яка країна вважається "недружньою" до Росії, якщо вона запровадила проти неї санкції. І на цій підставі забирають активи цих країн і компаній з цих країн.

Це вже сталося. Цей поїзд пішов. Тому немає жодного зв’язку між конфіскацією російських активів і націоналізацією Росією активів іншої країни.

Це перша частина, друга частина — будь-яка компанія, яка все ще залишається в Росії, робить це на власний ризик. Ми вже бачили, як це трапляється, будь-яка компанія, яка залишається там, знає про ризики перебування в Росії.

І, по-третє, якщо Росія все ж заарештує активи західної країни, вони можуть подати до суду, вимагати компенсації, тому що з боку Росії це відверто незаконно, і немає способу зробити це законним.

Н.Ч.: Які є ризики, чому G7 вагаються?

Ю.З.: Одна з найбільших тем для розмов полягає в тому, що це призведе до дестабілізації євро.

Однак багато різних експертів, економістів, юристів, неодноразово доводили і пояснювали, що це не є реальною загрозою.

І це тому, що якщо G7 разом зроблять цей крок, то ті, хто буде боятися зберігати свої гроші у валютах цих країн, не будуть мати інших життєздатних альтернатив.

Немає у світі інших резервних валют, які могли б замінити одночасно американський долар, євро, фунт стерлінгів та японську єну, які разом складають приблизно 89 % світових резервних валют.

Тобто країнам, які би теоретично боялися конфіскації своїх активів, більше нікуди інвестувати. Хіба що китайська валюта, але мені здається, це не дуже реально.

Інша справа, що якби якийсь ризик існував, що стосувався дестабілізації долара або євро, то ми б вже побачили його ефект після заморожування самих активів.

Ці активи є заморожені протягом майже двох років, і жодної дестабілізації ми не спостерігаємо. Якби ризик був, це б уже сталося.

Тож конфіскація активів не створює будь-якого додаткового помітного ризику для долара чи євро.

Н.Ч.: Ви вже згадували, що основна частина цих заморожених грошей є у Бельгії. Яка роль Сполучених Штатів? Чому для Сполучених Штатів так важливо зробити кроки до конфіскації?

Ю.З.: Інші країни розраховують на лідерство США. Так воно є. На кожній панелі під час численних конференцій у Європі та інших юрисдикціях, де я бувала, перше запитання, яке я завжди отримую, це те, що роблять Сполучені Штати? Що думають Сполучені Штати?

За оцінками, у США є близько восьми мільярдів російських активів, що набагато менше, ніж приблизно 220 мільярдів у Європі. Однак США прокладають шлях і показують приклад іншим юрисдикціям.

Потрібна смілива країна, яка бажає взяти на себе ініціативу та показати іншим країнам, що це насправді законно, і це правильно. Усі чекають, коли США візьмуть на себе лідерство.

Н.Ч.: Під час засідання Гельсінської комісії у Конгресі США обговорювалося питання про те, чи потрібно Конгресу Сполучених Штатів ухвалити ще один закон, щоб підтримати дії уряду. Чи новий закон потрібний?

Ю.З.: Ні, не потрібний, не потрібно ухвалювати додатковий закон, оскільки президент США вже має повноваження згідно з Законом про Міжнародні надзвичайні економічні повноваження, скорочено IEEPA, який надає президенту повноваження передавати активи країн.

Цей закон уже використовувався, коли в 1990 році Ірак вторгся в Кувейт. У 1992 році президент наказав банкам США, які зберігають іракські активи, перевести їх на депозитний рахунок, а потім перевести ці активи для компенсації Кувейту та виплати репарацій.

Єдиний закон, який використовувався у цьому випадку, був IEEPA, жодного додаткового закону не було потрібно. Це суто юридичне тлумачення.

Президент міг зробити це з самого початку повномасштабного вторгнення.

Однак, у США існує проєкт закону про відновлення економічного процвітання та можливостей для українців (REPO), який було подано у червні минулого року.

Він не дає виконавчій владі додаткових повноважень, але він важливий тим, що показує, що за цим актом стоять США, як держава, американська громадськість і представники Конгресу.

Зараз, я думаю, законопроєкт має близько 50-60 співавторів, і це величезна кількість, тож це просто свідчить про те, що президент має таку велику підтримку, щоб вжити свої повноваження.

Н.Ч.: Тож чи очікуєте ви, що цей закон буде ухвалено у нинішній ситуації в Конгресі щодо допомоги Україні?

Ю.З.: Важко сказати. Президент може побачити, що законопроєкт має так багато підтримки, і кількість співавторів REPO, це демонструють, що не обов’язково його потрібно приймати для того, щоб діяти.

Що було б добре, так це те, якби законопроєкт про REPO було ухвалено разом із додатковим запитом про допомогу Україні, і не замість, а на додаток до того, що просив президент. Щоб конфісковані у Росії гроші були додані до тієї допомоги – 61 мільярд доларів, які президент Байден просив для підтримки України.

Настав час це зробити.

Н.Ч.: Чи могли б ви розповісти нам про процес і терміни, в які гроші можуть бути вилучені у Росії та передані на рахунки України?

Ю.З.: Кожна країна повинна буде робити це індивідуально в межах свого національного законодавства. Я американський юрист, тому можу розповісти, як би це мало відбутися у США.

У Сполучених Штатах президент має прийняти виконавчий наказ, який наказує банкам США, які тримають заморожені російські активи, перевести їх на центральний рахунок, наприклад, у Федеральному резервному банку Нью-Йорка.

Це би холдинговий рахунок. І всі ті кошти, приблизно вісім мільярдів доларів, які зберігаються в США, будуть переведені туди.

Інші країни зробили б те саме в межах своєї юрисдикції.

Але це має відбуватися узгоджено між країнами G7. Їм потрібно було б домовитися про те, як передавати ці кошти в Україну, узгодити механізм, за допомогою якого це можна зробити.

І, що дуже важливо, потрібно забезпечити прозорість, підзвітність, і це має бути те, з чим би погодилися всі, хто володіє цими коштами. Дуже важливою є також співпраця у цьому України.

Я не можу говорити про те, як виглядатиме така хронологія, але я можу сказати, що перший крок потрібно зробити.

Перший крок – це найлегша частина – президент США повинний видати виконавчий наказ про ізоляцію цих коштів.

Також просто з’ясувати, де вони і скільки їх є, бо ми про них ще не все знаємо. Потрібен облік, і це само по собі вже займе якийсь час.